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孙晋、袁野:共享经济的政府监管路径选择——以公平竞争审查为分析视角

时间:2020-04-14 18:05来源:法治政府网 

【摘要】:互联网技术的不断进步及商业应用催生了共享经济这一新兴经济模式。在提高社会闲置资源利用率、增进消费者福利的同时,共享经济仍然有着其无法通过市场机制解决的缺陷。政府干预是克服共享经济市场失灵的基本选择,缺乏“底线”的政府干预极易扼杀经济创新。公平竞争审查理应成为政府干预经济权力的边界,共享经济的政府监管应当以公平竞争审查为中心,设置“监管底线”,使政府回归“中立”角色。在保障促进创新经济发展的同时,一旦共享经济平台危及公众利益,可以及时采取政策措施,控制经济创新所带来的法律风险。

【关键词】:共享经济 政府监管 公平竞争审查

  近年来,随着信息技术和互联网产业的发展,由普通消费者而不是生产者和经营者,直接从事生产、交换、租赁、借贷为特征的共享经济(sharing economy)迅速崛起。2016年,共享经济首次写入国务院《政府工作报告》。其后,一系列支持、鼓励共享经济发展的国家政策相继出台使得共享经济成为最为活跃的经济创新领域之一,2016年因此被称为共享经济“发展元年”。权威数据表明,2016年中国共享经济市场交易总额较去年增长103%,达到34520亿元;融资规模增长130%,达到1710亿元。[1]

  高速发展的新兴经济模式在增进消费者福利、提高社会闲置资源使用率方面的作用不容置喙。然而,共享经济亦是基于市场机制自发形成,依然存在无法通过其自身克服的市场缺陷。[2]“当市场机制无法克服这种市场缺陷时,就需要一种力量对市场失灵进行克服。政府干预是克服市场失灵的基本选择”。[3]在共享经济中,政府应当选择怎样的监管模式?是否应当直接以立法形式进行监管?政府干预共享经济的权力边界何在?本文将以公平竞争审查制度为分析视角尝试对上述问题进行探讨。

  一、共享经济下政府监管的选择

  共享经济使闲置资源为社会大众所分享成为可能,在互联网的催化下,一切闲置事物在未来都可能被分享,深刻地转变人们的工作、生活方式。值得注意的是,在享受共享经济所带来的便捷、实惠生活时,社会同样面临着共享经济所带来的冲击,由此引发的一系列问题使得有效的政府监管必不可少。但问题在于,对于发展潜力巨大但又易引发社会问题的共享经济,政府既不能放任其粗放式发展,又不可采用传统约束性规制手段进行打压,政府监管陷入“两难”境地。

  (一)共享经济政府监管之必要性

  迄今为止,共享经济的发展轨迹可以用“横冲直撞”来形容。在为人们带来生活、工作便利的同时,如“野马”般闯入局中的新从业者往往无须遵守现有游戏规则。相较于传统从业者所承担的各种行业负担,新兴力量在政策红利的影响下享有“特惠待遇”。也正因如此,我们应当关注共享经济所带来的两面性,即“创造性毁灭”。熊彼特认为,创造性毁灭是经济内部的突变和革命,它是不断破坏旧结构与建立新结构的过程。[4]质言之,如硬币之两面。在为市场注入活力的同时,共享经济同样打破了原有的市场秩序,对原有市场造成破坏。此种“创造性毁灭”主要体现在其对行业形态、市场结构及劳动关系的影响上。

  行业形态上,大规模创新使得生产体系重新建构,旧的生产技术及生产体系亦因此土崩瓦解。传统行业的旧有势力因为共享经济的逐步渗透与之展开激烈竞争。这种源于产品、技术、供应来源的新旧竞争实质上为市场中的供给方提供了新的市场和更多的选择,行业发展无疑因此得到极大推动,社会整体福利也因此大幅提高。但新入局者进一步压缩原有从业者的利润空间,传统企业因为新兴经济的冲击面临极大生存威胁和转型压力,这便是共享经济为原生行业所带来的“致命的破坏”。住宅共享市场的发展印证了这一观点,联结旅游者和家有空房出租的房主的新兴服务商Airbn(b爱彼迎)的诞生重塑了传统酒店行业,不少原有酒店企业因此面临极大冲击。有关数据证明,每当美国德州Airbnb的客房数量增加1%,当地酒店的季度收入会相应地下降0.05%。分享社会闲置资源这一理念基本使Airbnb人工成本为零,低端酒店因受到Airbnb的挤压加速消亡,社会整体失业率也因而提高。[5]

  市场结构上,市场力量重新洗牌,新兴垄断势力可能就此诞生。在平台形成初期,平台往往需要投入大量资金以形成群居效应。例如,滴滴打车在平台发展初期每年投入的乘客及司机补贴高达33.6亿美元。优胜劣汰的市场竞争机制下,当共享经济平台用户积累工作完成,其规模经济效应便会凸显,市场份额最终将被少数大型企业瓜分,极易造成“赢者通吃”的局面。凭借着早期的用户积累,这些大型企业对用户资源、交易数据等核心竞争要素具有绝对掌控力,极易利用垄断优势攫取高额利润。[6]2016年8月“滴滴”收购“优步”从而使得“滴滴”公司在网约车市场的市场占有率超过90%便是这一市场新生垄断力量形成的最好证明。相应地,已经适应网约车出行模式的乘客和司机面临补贴的大幅削减及支付费用的大幅提高却无可奈何。

  劳动关系上,共享经济的介入使得原有劳资关系面临重塑。在新型劳资关系下,劳动者与公司的雇佣关系也正悄然改变,组织及管理结构变得松散,员工不再受人格化老板直接监督,工作种类及工作时长选择性大大增强,劳动呈现出很大灵活性。相应地,劳资双方的责任承诺制度因传统雇佣关系的改变不复存在。在交通出行领域,司机的意外伤害险、医疗保险、养老保险、失业险、车辆维护及其他费用将不再由公司提供,这种社会保障的缺失极有可能使自由职业者暴露在风险之下。[7]

  可见,作为市场经济发展中的新兴经济模式,共享经济虽然凭借着诸多优势大有不可阻挡之发展趋势,其因市场失灵给社会带来的负面影响亦不容小觑。政府监管因此成为必然,适当的政府监管模式可以发挥共享经济的优势,促进市场健康、有序发展,亦可以控制新兴经济模式发展所带来的负面影响。

  (二)共享经济政府监管之选择

  新兴事物的发展与旧有制度模式发生冲突是技术和经济形态创新的必然结果。以网约车为例,Uber作为网约车市场最早的出租车服务商之一,其已经收到了法国、西班牙、泰国、印度、美国(爱达荷州、阿拉斯加州、德克萨斯州等州)等国家的禁令。柏林地方法院直接判决Uber违反德国客运法。[8]法兰克福地方法院则认为,由于Uber未取得客运服务营运资质(购买保险、取得牌照),其与当地出租车的竞争因而是不公平竞争。同样地,以传统客运服务的监管模式应对网约车市场在伦敦也充满争议,理论与实务界对有关法律概念和法律条款的解释各持己见。[9]在我国,上海、广州、大连、沈阳等地均对Uber等提供网约车服务的经营者发布禁令。政府监管部门认为,由于“专车”缺乏相应营运资质和相应保障,极易扰乱市场、引发安全事故。[10]

  作为创新商业模式,共享经济成功的关键在于其为消费者带来多样化选择和生活便利。法律制度理应为创新营造良好氛围。然而,创新与监管的关系实难处理。如若不了解创新出现的原因及其两面性,则难以处理其内在的不确定性,继而难以制定出健全的法律规则。一些人主张,法律监管是对创新的桎梏。事实上,法律监管需要确定事物的边界及标准程序,创新则来源于思想的自由和对传统的颠覆。过度监管极易扼杀创新,适度监管才有助于创新,这对监管者来说是相对简单的选择。但政府监管本就是市场失灵的选择,政府监管承载着解决创新带来的社会问题和其他风险的使命,由此,必须为政府监管划定权力边界,在创新与监管之间找寻平衡。

  二、公平竞争审查——政府干预经济的权力边界

  无政府主义理念下的自我监管由于过度关注私人利益、缺乏国家保障、监管套利等问题为人们所诟病。实践证明,即使是新兴经济模式也应当受到政府监管,否则市场一旦“失灵”,任何经济活动都无法正常运行。相反,大包大揽、事无巨细式的政府监管则会扼杀共享经济的生命力。政府监管有效的前提应当是行政权力的适度性或有限性。换言之,只有明确政府干预经济的权力边界,才能找到合适的共享经济政府监管模式。通过公平竞争审查制度,能够为政府划定权力边界,继而为快速发展的共享经济确立适度监管机制。

  (一)公平竞争审查的理念及制度价值

  2016年6月1日,国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),标志着我国公平竞争审查制度的正式建立。

  公平竞争审查,是指竞争监管机构或其他机构通过分析、评价拟订中(或现行)的法律法规和政策可能(或已经)产生的竞争影响,提出不妨碍法律法规和政策目标实现而对竞争损害最小替代方案的制度。[11]《意见》就公平竞争审查制度的建立与实施做出了明确说明,并对审查对象、方式、标准、程序、保障措施以及竞争政策与产业政策的关系等问题做出了明确规定。毋庸置疑,公平竞争审查制度能够极大限制政府权力,规范政府干预市场行为,能够最大程度上防止政府出台排除、限制竞争的政策措施,是进行新时代中国特色社会主义市场经济法治建设过程中的一项重要制度。

  由“政策制定机关”或“行政机构”进行“自我审查”是公平竞争审查制度的核心机制。即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在出台涉及市场主体经济活动的规范性文件和其他政策措施时,根据审查标准对其中具有排除、限制竞争效果的内容进行自查自纠。[12]根据《意见》,已经或将要出台的与市场经济活动有关的规范性文件及政策措施均是公平竞争审查制度的审查对象。审查措施主要包括存量清理、增量审查、发挥联席会议作用、加强宣传并形成公平有序的社会竞争氛围、促进反垄断法与公平竞争审查制度联动形成合力等方面。与作用于市场主体的传统经济管理政策不同,公平竞争审查制度直接规制政策制定者,其旨在解决和预防政府不当、不合理的干预造成的排除或限制市场竞争问题,从源头上预防和制止由行政权力限制竞争而产生的行政垄断,为市场运行营造公平竞争的良好氛围。可以说,公平竞争审查制度的有效实施,能够使政府更加合理、有效地行使公共权力,一定程度上使得政府在共享经济监管中处于“中立”地位。

  (二)公平竞争审查作为政府干预经济权力边界的理论检证

  如何实现对于政府经济权力的制约并划定边界,核心当然是实现法治基础上的“规则之治”,加强相关实体法对政府经济权力的约束,在政府经济权力行使时要充分考量并维护公共利益和相关主体的利益,及时对政府经济权力进行审查、矫正和救济。[13]在全面深化改革和全面推进依法治国背景下制定实施的公平竞争审查制度,是对政府经济权力运行进行审查和矫正,是制约政府经济权力的有力保证。因此本文拟从不同角度和更高层次寻找公平竞争审查制度的现实资源和理论正当性,既为制度提供更为丰富的素材和依托,也为制度的实践减少障碍。

  1.行政立法控制视阈下之理论考察

  在现代行政的臃肿化和复杂化背景下,仅由立法机关立法难以满足灵活性和地方多样性的需要。[14]于是,功能主义和实用主义视阈下,行政机关立法的正当性得以证成。“问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的,而不在于理论上难以使其合理化”,[15]行政立法得以向传统立法权渗透并扩张。事物皆有两面性,除民主合法性一直备受质疑外,行政立法人员容易被管制对象俘获,难以客观考量和保障公共利益,甚至会损害公共利益,危及公民自由和财产权,破坏法律的权威和公信力。[16]申言之,行政立法为现代社会所必要已达成普遍共识,“真正的问题在于如何使此种立法与民主协商过程、严格审查过程和控制过程保持协调一致”。[17]从一定程度上来说,公平竞争审查制度就是顶层设计对行政立法的一种规则控制,以是否排除、限制竞争为标准,审查行政机关的法规规章、政策等行政立法,对不利于公平竞争的进行纠正乃至废止,这在很大力度上就遏制了政府通过行政立法干预市场经济的随意性和滥用。

  2.规制影响评估视阈下之域外考察

  规制影响评估是国外行政法治实践和政府行政管理改革实践中一项重要制度,尤其对于规制政策制定和规制治理改革意义重大。[18]规制影响评估,即对已经或拟定发布的政府规制政策和方案将要产生的影响进行评估和分析的政府决策工具。[19]法律法规、规章、政策措施等具有普遍约束力的政府行为及准则均是政府规制影响评估的分析对象,其过程亦贯穿于政策和方案酝酿、形成及实施后的全部过程之中。[20]实践中,规制影响评估能够通过不同规制方案成本和效益的比较分析,帮助确定在该规制领域里有关规制方案的优先顺序,将有限的资源配置给高效率规制方案,进而改善规制效果、有效提升规制的质量;能够为决策者提供综合而理性的信息,以协调不同利益、整合多元政策目标,促进决策科学化;强调评估过程中的透明、公开和公众协商,有利于促进行政民主、改善立法和政策制定过程;强调高层次的政治参与,注重质量控制和监督,强化了行政首长对于决策的行政责任。[21]

  例如,加拿大财政委员会发布的《规制成本效益分析指南》中专门分析并评估规制对商业竞争、消费者所造成的影响;[22]欧盟《影响评估准则》与英国《影响评估准则》均考虑规制对市场竞争和市场主体竞争力所造成的影响。[23]作为规制影响评估制度的重要助推者,经合组织(OECD)在1995年通过的《提高政府规制质量建议书》中明确指出,鼓励成员国建立规制影响评估制度。其后,OECD专门制定《竞争评估工具书》以强化规制影响评估中对于竞争这一要素的考量。由此可知,公平竞争审查制度(亦称“竞争评估”)本质上是规制影响评估制度的一个重要方面。因此,规制影响评估理论及实践中的有益经验可供公平竞争审查制度借鉴,以拓展制度本身的张力和理论源流。

  3.法治评估视阈下之国内考察

  近10年来,法治评估这一理念和制度被引入我国,并在我国许多地区得到良好发展,出现了部分探索法治评估的地方实践,[24]法治评估的价值和作用也逐渐得到认同。[25]2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出建立科学的法治建设指标体系和考核标准,并将法治建设成效纳入政绩考核,从顶层设计上明确了法治评估作为实现国家治理现代化的有效机制之一。以此为分界线,法治评估地位得到重大变化,兼具治理工具功能、民主参与和监督功能。[26]其实在专项评估领域,行政立法评估已然走在了前列,自2001年以来行政立法评估逐渐走入公众的视野,许多不同级别的行政机关进行了有益探索。[27]从2005年开始,在享有规章制定权的80个省市中,开展规章评估的已从2007年的12个上升到2012年的47个,比率也从15%上升到58.75%。[28]

  可见,公平竞争审查制度是为政府监管共享经济划定权力边界的一条可行路径。在我国现阶段的国家经济调节中,行政手段对市场的强力干预仍然突出。[29]所以,防止政府过度干预共享经济发展的核心也就在于防止政府的“泛干预主义”,使得政府的经济权力运行秉持始终维护市场竞争的原则,并将“是否促进竞争而不妨碍市场竞争应成为评判国家干预正当与否、优劣与否的一个基本标准”。[30]公平竞争审查制度为政府监管共享经济提供了一个具体的路径和明确的标准,它是对政府管理经济、干预市场过程中出台的法规规章、规范性文件和政策措施进行审查,符合公平竞争要求的予以通过,否则进行纠正或杜绝,这实质上是从源头上减少政府行为对市场、竞争的不利干预,动态中划定了政府与市场的边界。

  三、既有政府监管的实证分析——以网约车、共享单车市场为例

  由共享经济逐渐兴起而引发的社会问题显然引起了全国各地政府机关的重视,一系列监管政策相继出台。然而,共享经济环境下,设立行政审批、提高市场门槛等传统监管模式不仅事倍功半,而且还极易使新兴经济模式失去活力。以公平竞争审查制度为中心的政府监管模式能够将政府权力对市场竞争的影响降到最低,本文拟从上述角度以网约车、共享单车市场既有监管模式为例进行说明。

  (一)网约车市场政府监管现状分析

  网约车经历了由被打压走向合法化随即又受到政府过度监管的阶段。随着2015年1月7日滴滴打车软件司机陈超不服济南市客管中心非法运营认定而提起诉讼,网约车司机的营运是否合法逐步走入人们的视野。四度延期过后,案件以车主胜诉而告终,网约车走向合法化。[31]随之而来的,是政府对网约车市场的法律监管问题,一系列网约车市场的规范性文件相继出台。2016年7月28日,国家交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《办法》);随后,广州市政府、北京市交通委、上海市人民政府、深圳市人民政府相继出台了相关办法,对车辆指标、司机户籍做出不同程度限制。[32]因而,大多数网约车司机由于主体和车辆条件限制失去网约车客运服务资格,网约车行业原有汽车租赁模式近乎难以为继。[33]

  诚然,政府监管是市场失灵的有效选择,但不能因只考虑政府需要对经济进行特别干预而忽略了竞争性市场机制的功能。[34]即使具有正当性,高强度的政府管制仍然在实践中严重影响着市场机制的正常运行。[35]严苛的规定使得网约车企业购入大量符合“标准”车辆,聘请大量专职司机,广州市交通部门甚至因此购入车辆成立公司参与网约车经营。[36]至此,部分城市的网约车市场因为政府过度监管而褪去了共享经济调动闲散社会资源的本质属性,专车与专职司机成为行业常态。[37]由于政府通过政策文件为网约车市场设置准入门槛和行政审批,社会闲置资源的高效共享因此转化为专职经营,网约车的共享经济属性逐渐消弭,成为传统出租车服务的衍生品。[38]长此以往,过度的政府监管及异化的营运模式将在网约车市场被固化,共享经济将失去其发展的空间,而新的利益藩篱也将因此高筑。

  实际上,我国建立公平竞争审查制度的初衷正是防止政府对竞争秩序的不当干预,旨在通过对政府颁布关于市场准入、产业发展、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他措施进行审查和评估,以使市场在资源配置中发挥决定性作用。《意见》明确要求在政策制定和实施过程中,要根据审查标准(4大项、18小项)对即将出台的政策和规范性文件进行审查,违反上述标准、具有排除限制竞争效果的政策和规范性文件应当不予出台,或经过调整符合相关要求后出台。反观网约车市场的既有政策,北京、上海、广州等地网约车监管立法均未通过公平竞争审查,而其备受争议的关于过度限制车辆轴距、排量与驾驶员户籍的相关内容“不出意料”地违反了审查标准中的“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件”与“不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出”。尽管《意见》也规定了公平竞争审查的例外情况,但显然上述规定不属于例外情况之列。[39]尽管公平竞争审查制度的具体建构与地方实施不在此文的讨论范围,但上述分析证明了公平竞争审查制度在共享经济下政府监管中所起到的作用,即对政府的“建制立规”行为实施相应审查,以免其排除或限制公平竞争,厘清政府与市场关系,使两者在资源配置方面各司其职,并推动政府和市场主体各自承担维护市场机制健康运行、保障公平竞争的职责和义务。

  (二)共享单车市场政府监管现状分析

  互联网技术的普及下,摩拜、ofo等私人企业提供的共享单车大行其道,这两家独角兽公司还不断在优化平台、做实产品质量上发力,快速迭代并寻找各自的细分市场,无论是降低成本还是提高效率方面,都远胜于政府运营的公共自行车系统。它一方面已经或正在改变着城市居民的出行方式;另一方面极大地释放了潜在的消费需求,为传统自行车行业的转型升级注入了活力。

  2016年4月以来,不断出现的共享单车平台公司和大量投放于市场的共享单车,由于其采用移动互联网运营模式,无桩停放、随借随还、区域互通等技术措施极大的简化了使用者的租赁和使用,共享单车短时间内风靡全国。毫无疑问,其迅速发展亦产生了一系列社会问题,道路交通、随处停放侵占公共空间、使用者人身安全、单车“押金”潜在的资金风险等监管问题亟待解决。面对这些问题,国务院交通主管部门和许多地方政府均积极表态,表示正在制定单车平台公司市场准入、交通秩序及停放秩序等方面的监管规制。如何适应瞬息万变的e时代经济社会发展的要求,是行政监管面临的迫切问题。

  另一方面,从北京、上海两地区发布的《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见(试行)(征求意见稿)》和《上海市规范发展共享自行车指导意见(试行)(征求意见稿)》来看,其对企业除符合国家相关法律规定外,还应当在本市设立服务机构,配备与车辆投放规模相适应的服务网点和管维人员等规定过于严苛。作为借助互联网技术实施的商业创新模式,单车共享商业模式存在的基础是市场经济,因此在市场准入和退出以及经营者行为等方面监管,应当更多地通过利益传导规则引导共享经济模式朝着有利于经营者与消费者福利最大和社会公共利益最大化的方向发展。

  四、公平竞争审查语境下我国共享经济的政府监管路径选择

  我国全面深化改革提出了目标:市场在资源配置中起决定作用,更好发挥政府作用。政府在新时代中国特色社会主义市场经济建设中的角色与定位,直接决定着政府对市场的监管模式。当市场由于自身缺陷导致其机制不能正常发挥,市场失灵显现,政府干预成为必要,但纯粹依靠自生自发秩序和纯粹依靠政府至少具有同等的荒谬性。[40]政府干预并非低成本的选择,必须受到法经济学的评估和检验。公平竞争审查制度正是考察政府干预效果的有效工具之一。在共享经济的政府监管路径选择上,一方面,如果政府过度干预,则容易出现网约车市场上的“过度监管”,既不利于行业发展,也为“地方保护主义”大开方便之门。另一方面,如果政府迟迟不敢作为,导致“滞后监管”,则又容易出现类似于共享单车市场的严重滞后、被动且低效的政府监管。因此,政府对共享经济的监管应当在公平竞争审查制度下进行,使政府回到“监管中立角色”,在监管过程中对共享经济各个市场经营者公平对待,以促进公平竞争,激发市场活力。在此思路下,本文提出以下几点建议。

  (一)明确政府干预经济“底线”,处理好发展与监管之关系

  法治经济理念下,不能机械地将传统行业的监管方式适用于共享经济这一新兴经济模式。由于共享经济模式所带来的“两面性”效果,新旧经济模式交替过程中将不可避免地引发行业调整、垄断势力、劳动保障等问题。为此,政府应当通过一系列政策调整减缓经济转型带来的冲击,做好相应基础性配套工作,而非以通过提高准入门槛、新设行政授权等方式限制共享经济的发展。为此,应当明确政府干预经济权力之“底线”,创新政府监管模式,对共享经济进行“适度”监管。所谓“适度”,主要是看政府监管是否符合社会经济发展的需要。一方面,政府对经济的干预应当严格依照法律的规定,不得在法律尚未授权的情况下擅自干预或是与之相违背;另一方面,政府干预经济应当符合市场机制的自身规律,不能干预市场的自由公平竞争环境,限制市场主体的必要经济自由,更不能影响经济主体发挥其主观创造性。在此基础上,审视已有制度框架和即将出台的政策法规的合理性及对市场竞争的影响能够为共享经济发展创造宽松的制度环境,营造公平、自由、有序的市场竞争氛围。

  公平竞争审查制度的政策负面清单(审查标准)很好地为政府权力划定边界,依托公平竞争审查制度为中心出台政府监管政策法规,既能“放得开”,促进创新经济模式发展,又能“管得住”,一旦共享经济平台危及公众利益,应及时采取行动,控制创新所带来的法律风险。应当说明的是,目前我国公平竞争审查制度尚处于起步阶段,尚存在诸如审查流于形式、审查标准缺乏可操作性、审查对象具有局限性等问题。随着制度落地后具体工作开展所得的实践经验,加之竞争法学界对该制度的不断探讨以为其提供理论支持,相信逐步健全的公平竞争审查制度将带动深化经济体制改革,落实市场在资源配置中的决定性作用,从而为我国建立统一开放、竞争有序的市场体系提供制度保障。

  (二)结合行业发展态势设立监管

  作为新兴经济理念,共享经济在不同行业的发展呈现出不同特征,发展程度各不相同,也极易因为其两面性引发各类社会问题。无论是公众出行,亦或是金融领域,共享经济的发展都带有鲜明的行业特点。以滴滴打车平台为例,其行业发展表明,实际上不需要政府部门设置特殊的行政审批式监管,其自身完全能够通过平台自身的规章制度约束进行网约车服务的司机及车辆,交管部门在这一方面的严苛监管实质上完全可以为该市场的自我监管所取代。[41]只有对各行业共享经济的发展进行准确分类和精细化管理,研究并深入分析各行业因共享经济发生的变化及发展趋势,才能通过制度层面的积极调整对共享经济进行因势利导。

  我国的共享经济发展至今大致经历了三个阶段:2008年之前,属于萌芽阶段,一些共享经济平台已经开始出现,但一直不温不火;2009年开始,受国外共享经济理念与实践的影响,我国共享经济开始出现实质性大幅增长,国内共享经济平台如雨后春笋般涌现;2014年至今,随着互联网技术运用和商业模式的成熟,共享经济进入高速增长阶段。[42]由此可见,不同阶段的共享经济发展模式也有着不同的特点,相应地,政府监管部门亦应当根据其发展的不同阶段秉持不同的监管态度。当某些行业共享经济平台作为“初入局者”,正处于初期萌芽阶段之时,政府应当设立兜底性、保障性、原则性制度规范,尽可能鼓励创新,建立适应新兴经济模式发展的政府监管体系。创新是新时代中国特色社会主义市场经济建设的关键词之一,所谓鼓励创新,并非是指通过政策直接对创新进行专项财政补贴,而是通过营造公平有序的竞争环境,以市场竞争激发创新活力。当共享经济在行业中的初期探索阶段完成,进入到发展较为快速的成熟阶段之后,再以公平竞争审查制度为基础为政府设置干预经济权力边界,进一步完善相关法律法规和市场规制政策。

  (三)探索合作监管模式

  行政机关事先许可是传统政府监管模式最常用的监管方式之一,虽然其具有减轻事中、事后监管负担的优点,但其缺点也极其明显,即监管机构的设立和法律规范的制定均需要繁琐的程序和大量的时间,使得政府监管难以跟上社会的变化。最坏的情况下,政府监管可能严重影响了市场自身机制作用的发挥、抑制经济创新并导致行政垄断的发生。除此之外,政府监管的实施本身成本高昂,尤其是共享经济领域的监管需要新兴技术和大量的数据资源。如今,现代企业所掌握的信息网络技术为事中、事后监管提供了有力保障,只要合理运用,完全能够解决共享经济发展过程中的主要问题。因此,结合国家监管和自我监管的优点,让公共和私人主体在监管过程中合作,引发了合作监管手段的逐步形成,共享经济企业与政府开展合作监管,行政目标的确立和实施更易达成,监管成本将大大降低,监管弹性也将大大增强。[43]

  共享经济的合作监管模式基于对大数据的有效运用。大数据在我国政府治理、国家治理体系中的作用愈发重要,我国政府行政管理及政府公共服务过程中均运用到了大数据处理。共享经济平台的特点决定了其发展离不开海量数据的建立与收集。例如,Uber利用其网约车客运服务过程中的数据信息,能够分析城市人群移动趋向,也能分析出城市热点地区,市民消费习惯等情况。甚至可以基于Uber后台的庞大数据信息监控城市空气质量和污染情况。目前,纽约政府与Uber已经达成合作,通过对Uber收集的交通信息进行城市道路交通研究。[44]面对如此海量的大数据,政府显然无力通过“单中心”对共享经济进行强制性监管,与掌握原始数据信息的共享经济平台合作监管成为治理共享经济的最优选择。可见,公共部门探索与共享经济平台经营者之间的合作监管模式,利用共享经济平台经营者对数据的收集和处理能力,能够大大加强政府处理问题的效率,也能够更好的实现城市管理与服务。值得注意的是,合作监管的前提应当是政府充分尊重共享经济平台的自我监管,发挥共享经济平台的自治能力,而这也往往能带来比传统政府监管更好的效果,网约车领域的平台自我监管就充分说明了这一点。网约车营运平台通过记录平台司机的身份信息与车辆信息、记录车辆行驶路线、设立服务通道与投诉机制等方式对网约车司机营运行为进行全方位监督,这样的自我监管远比传统出租车行业更能保障服务质量和乘客安全。因此,在共享经济合作模式下,对于不属于、不需要政府介入时,政府应当及时放手,还权于共享经济平台;而对于政府与共享经济平台共同治理的领域,政府应当放下姿态,与共享经济平台平等协商共同治理。

  总之,共享经济这一新兴经济模式给政府监管带来挑战,要实现发展与规制的有机结合,就有必要创新政府监管思维,使政府在市场经济发展中回归“中立”角色。公平竞争审查制度的建立及实施,能够为政府干预市场经济划清权力边界。政府出台政策、法规之时,均应经过公平竞争审查,以评估相关规范性文件对市场竞争的影响。如此,既能保证共享经济的发展不被政府“过度监管”所掣肘,又能避免共享经济经营者扰乱市场经济秩序,甚至危及社会经济安全及国家稳定。诚然,共享经济的政府监管模式建构是一个非常宏大的系统工程,本文尝试对网约车、共享单车这类共享经济市场正面临的既有政府监管模式进行分析,试图提出一些预判性的见解,尽管有些认识正被当下发生的“监管困局”印证,但仍需要更多的经验和理论论证,因此,权当抛砖引玉。

  (责任编辑:李国慧)

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